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這項(xiàng)研究是由來自美國麻省理工學(xué)院、田納西大學(xué)和美國海軍研究實(shí)驗(yàn)室
我們?cè)撊绾问刈o(hù)“地球之腎”？
來源:中國環(huán)境報(bào)
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作者:陳媛媛
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發(fā)布時(shí)間: 2021-03-19
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《濕地保護(hù)法（草案）》向社會(huì)公開征求意見，生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域人士積極建言獻(xiàn)策
◆中國環(huán)境報(bào)記者陳媛媛
初春3月，冰雪已經(jīng)融化。北京市海淀公園濕地里枯敗的蘆葦和殘荷已經(jīng)被清理完畢，原本郁郁蔥蔥的蘆葦蕩已成了清清淺淺的小水池子。盡管水生植物沒有發(fā)芽，但仍可以看得到這片小世界里的生機(jī)勃勃。
水、濕地與生命密不可分。全國人大常委會(huì)就《濕地保護(hù)法（草案）》（以下簡稱《草案》）向社會(huì)公開征求意見。中國綠發(fā)會(huì)政研室近日牽頭舉辦了“濕地保護(hù)法討論會(huì)”，來自濕地生態(tài)領(lǐng)域、環(huán)境法領(lǐng)域、環(huán)境司法領(lǐng)域的專家學(xué)者就《草案》如何修改，以及濕地保護(hù)存在的問題等展開了深度討論。
解決濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)法律保障不足問題
濕地不僅是水資源的“貯存庫”和“凈化器”，具有強(qiáng)大的水文調(diào)節(jié)和循環(huán)功能，以及強(qiáng)大的降解污染和凈化水質(zhì)功能，還是“物種基因庫”，是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。因此，濕地的保護(hù)十分重要。
黨的十八大以來，國家層面的濕地保護(hù)政策措施、管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺(tái)，第三次全國國土調(diào)查已經(jīng)將“濕地”單獨(dú)設(shè)為一級(jí)地類。正在征求意見的濕地保護(hù)法是我國首次專門為保護(hù)濕地而立的法。
在此之前，我國已有28個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺(tái)了濕地保護(hù)地方性法規(guī)和規(guī)章，建立了一系列濕地保護(hù)制度，為濕地保護(hù)立法提供了良好實(shí)踐基礎(chǔ)。
北京林業(yè)大學(xué)教授楊朝霞認(rèn)為，濕地保護(hù)法的制定，有利于我們向國際社會(huì)傳遞我國對(duì)濕地保護(hù)修復(fù)和生物多樣性保護(hù)的決心，有利于向世界各國傳播中國的生態(tài)文明建設(shè)理念和綠色發(fā)展智慧。
“濕地保護(hù)法的制定應(yīng)強(qiáng)調(diào)為濕地生態(tài)專門立法，要著力改變過去‘重濕地資源利用，輕濕地生態(tài)保護(hù)’的傳統(tǒng)思維，解決濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)法律保障不足的問題，從生態(tài)空間、生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，逐步解決立法過程中‘事實(shí)—事理—法理—法律’4個(gè)邏輯層面的基礎(chǔ)性問題，切實(shí)彌補(bǔ)生態(tài)文明法治建設(shè)中的生態(tài)短板?！?楊朝霞說。
濕地定義尚有進(jìn)一步修改完善空間
《草案》第二條對(duì)“濕地”的概念進(jìn)行了界定：濕地，是指具有顯著生態(tài)功能的自然濕地和具有重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物棲息、生長功能的人工濕地。并對(duì)法律適用做出了規(guī)定。
多位專家認(rèn)為，目前《草案》對(duì)濕地的定義尚顯模糊，可操作性尚有不足。
“這可能會(huì)給后續(xù)管理和執(zhí)法帶來諸多不便。” 武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶認(rèn)為，濕地定義可以濕地公約相關(guān)定義為準(zhǔn)，根據(jù)《國際濕地公約》，濕地是指自然的或人工的，長久的或暫時(shí)的沼澤地、濕源、泥炭地或水域地，擁有靜止或流動(dòng)的水體，包括低潮時(shí)水深不超過6米的濱海水域。
“立法首先要做的是把濕地的類型、分布、狀況、問題等事實(shí)調(diào)查清楚，然后以濕地保護(hù)修復(fù)的科學(xué)原理和有關(guān)法理作為支撐，站在建設(shè)生態(tài)文明和綠色發(fā)展的高度，運(yùn)用嫻熟的法律表達(dá)技巧，建立覆蓋全面、體系協(xié)調(diào)、功能完備的濕地保護(hù)法律制度體系?！睏畛颊f。
海南大學(xué)南海海洋資源利用國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副研究員趙鵬認(rèn)為，《草案》除了應(yīng)增加紅樹林和泥炭濕地類型外，還應(yīng)該對(duì)濱海濕地、內(nèi)陸的河湖和灘涂濕地等作專門表述。
中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)國際部Linda提出，希望“小微濕地”能在《濕地保護(hù)法》中占有一席之地。
小微濕地涵養(yǎng)著豐富的生物多樣性，卻極易受到城市建設(shè)的侵占。2018年，中國政府在加入《國際濕地公約》26年后，首次提出了“小微濕地保護(hù)”決議草案，呼吁世界各國保護(hù)小微濕地。這一草案已在第十三屆締約方大會(huì)上獲通過、生效。因此，保護(hù)濕地不僅因其具有不可替代的重要生態(tài)意義，同時(shí)也是履行國際公約的需要。
濕地修復(fù)費(fèi)用應(yīng)由責(zé)任主體承擔(dān)
如何修復(fù)受損的濕地？2017年，中辦國辦發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，2020年，生態(tài)環(huán)境部等11部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》，推動(dòng)生態(tài)損害賠償實(shí)踐深入。立法層面，湖南省委省政府于2020年12月出臺(tái)《湖南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定》，對(duì)生態(tài)損害賠償制度作出了具體規(guī)定。這一規(guī)定要求，受損濕地在無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)的情況下，責(zé)任主體承擔(dān)賠償責(zé)任。通過地方立法，對(duì)生態(tài)損害賠償做出了明確規(guī)定。
湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授李愛年、長沙環(huán)境保護(hù)技術(shù)學(xué)院副教授陳勇均建議，將《草案》修改為：“非法占用、開采、開墾、填埋、排污等活動(dòng)導(dǎo)致濕地破壞的，責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)自行或者委托他人實(shí)施修復(fù)；在規(guī)定期限內(nèi)未修復(fù)的，縣級(jí)以上人民政府林業(yè)草原、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門可以自行或者委托他人實(shí)施修復(fù)，所需費(fèi)用由責(zé)任主體承擔(dān)。受損濕地?zé)o法修復(fù)或者無法完全修復(fù)的，責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。主體變更的，由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的主體負(fù)責(zé)修復(fù)?！?/span>
楊朝霞認(rèn)為，《草案》要細(xì)分濕地修復(fù)責(zé)任適用過錯(cuò)責(zé)任原則和無過錯(cuò)責(zé)任原則的不同情形。因?yàn)楹戏ㄕ加谩㈤_采、開墾、填埋、排污等活動(dòng)導(dǎo)致濕地破壞的（如合法采礦造成濕地破壞的），也可能需要承擔(dān)濕地修復(fù)責(zé)任，并非違法主體才承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。借鑒和吸收《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》的規(guī)定，細(xì)化政府承擔(dān)兜底修復(fù)責(zé)任的具體情形。
建議增加鼓勵(lì)社會(huì)組織提起公益訴訟條款
有專家提出，《草案》對(duì)公眾、社會(huì)組織參與濕地保護(hù)定位不足，應(yīng)進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)組織和公民保護(hù)濕地的內(nèi)驅(qū)力。在濕地周圍定居的群眾，原有的生產(chǎn)方式可能與保護(hù)濕地的初衷相背離。在宣傳教育的同時(shí)，還需要一定的嘉獎(jiǎng)，建立正向激勵(lì)，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織與社會(huì)公眾的積極性。江西理工大學(xué)教授王世進(jìn)認(rèn)為，應(yīng)增加“對(duì)保護(hù)濕地有顯著成績的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)?！?/span>
公眾參與是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要原則。除宣傳教育外，監(jiān)督、檢舉、控告、提起公益訴訟都是公眾參與濕地保護(hù)的重要方式，也是其他單行法規(guī)定的公眾參與方式?！恫莅浮穼?duì)公眾參與僅限于濕地保護(hù)宣傳教育，貴州清鎮(zhèn)市法院環(huán)境資源審判庭庭長羅光黔認(rèn)為，濕地保護(hù)法應(yīng)對(duì)公眾參與進(jìn)一步明確，鼓勵(lì)公眾行使監(jiān)督、檢舉權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)組織提起公益訴訟。
濕地具有公共物品屬性，保護(hù)濕地是典型的環(huán)境公益。面對(duì)復(fù)雜的濕地生態(tài)環(huán)境問題，僅僅依靠生態(tài)環(huán)境保護(hù)等行政執(zhí)法部門“單軌制”的濕地保護(hù)機(jī)制已顯得不夠。江西省高級(jí)人民法院二級(jí)高級(jí)法官、環(huán)境資源審判庭負(fù)責(zé)人黃訓(xùn)榮認(rèn)為，在行政執(zhí)法手段有限的情形下，由符合原告資格的社會(huì)組織通過提起環(huán)境公益訴訟的方式推動(dòng)濕地保護(hù)，能夠彌補(bǔ)行政執(zhí)法手段有限的不足，形成司法和行政“雙軌制”的濕地一體化保護(hù)機(jī)制。
初春3月，冰雪已經(jīng)融化。北京市海淀公園濕地里枯敗的蘆葦和殘荷已經(jīng)被清理完畢，原本郁郁蔥蔥的蘆葦蕩已成了清清淺淺的小水池子。盡管水生植物沒有發(fā)芽，但仍可以看得到這片小世界里的生機(jī)勃勃。
水、濕地與生命密不可分。全國人大常委會(huì)就《濕地保護(hù)法（草案）》（以下簡稱《草案》）向社會(huì)公開征求意見。中國綠發(fā)會(huì)政研室近日牽頭舉辦了“濕地保護(hù)法討論會(huì)”，來自濕地生態(tài)領(lǐng)域、環(huán)境法領(lǐng)域、環(huán)境司法領(lǐng)域的專家學(xué)者就《草案》如何修改，以及濕地保護(hù)存在的問題等展開了深度討論。
解決濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)法律保障不足問題
濕地不僅是水資源的“貯存庫”和“凈化器”，具有強(qiáng)大的水文調(diào)節(jié)和循環(huán)功能，以及強(qiáng)大的降解污染和凈化水質(zhì)功能，還是“物種基因庫”，是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。因此，濕地的保護(hù)十分重要。
黨的十八大以來，國家層面的濕地保護(hù)政策措施、管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺(tái)，第三次全國國土調(diào)查已經(jīng)將“濕地”單獨(dú)設(shè)為一級(jí)地類。正在征求意見的濕地保護(hù)法是我國首次專門為保護(hù)濕地而立的法。
在此之前，我國已有28個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺(tái)了濕地保護(hù)地方性法規(guī)和規(guī)章，建立了一系列濕地保護(hù)制度，為濕地保護(hù)立法提供了良好實(shí)踐基礎(chǔ)。
北京林業(yè)大學(xué)教授楊朝霞認(rèn)為，濕地保護(hù)法的制定，有利于我們向國際社會(huì)傳遞我國對(duì)濕地保護(hù)修復(fù)和生物多樣性保護(hù)的決心，有利于向世界各國傳播中國的生態(tài)文明建設(shè)理念和綠色發(fā)展智慧。
“濕地保護(hù)法的制定應(yīng)強(qiáng)調(diào)為濕地生態(tài)專門立法，要著力改變過去‘重濕地資源利用，輕濕地生態(tài)保護(hù)’的傳統(tǒng)思維，解決濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)法律保障不足的問題，從生態(tài)空間、生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，逐步解決立法過程中‘事實(shí)—事理—法理—法律’4個(gè)邏輯層面的基礎(chǔ)性問題，切實(shí)彌補(bǔ)生態(tài)文明法治建設(shè)中的生態(tài)短板?！?楊朝霞說。
濕地定義尚有進(jìn)一步修改完善空間
《草案》第二條對(duì)“濕地”的概念進(jìn)行了界定：濕地，是指具有顯著生態(tài)功能的自然濕地和具有重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物棲息、生長功能的人工濕地。并對(duì)法律適用做出了規(guī)定。
多位專家認(rèn)為，目前《草案》對(duì)濕地的定義尚顯模糊，可操作性尚有不足。
“這可能會(huì)給后續(xù)管理和執(zhí)法帶來諸多不便。” 武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶認(rèn)為，濕地定義可以濕地公約相關(guān)定義為準(zhǔn)，根據(jù)《國際濕地公約》，濕地是指自然的或人工的，長久的或暫時(shí)的沼澤地、濕源、泥炭地或水域地，擁有靜止或流動(dòng)的水體，包括低潮時(shí)水深不超過6米的濱海水域。
“立法首先要做的是把濕地的類型、分布、狀況、問題等事實(shí)調(diào)查清楚，然后以濕地保護(hù)修復(fù)的科學(xué)原理和有關(guān)法理作為支撐，站在建設(shè)生態(tài)文明和綠色發(fā)展的高度，運(yùn)用嫻熟的法律表達(dá)技巧，建立覆蓋全面、體系協(xié)調(diào)、功能完備的濕地保護(hù)法律制度體系?！睏畛颊f。
海南大學(xué)南海海洋資源利用國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副研究員趙鵬認(rèn)為，《草案》除了應(yīng)增加紅樹林和泥炭濕地類型外，還應(yīng)該對(duì)濱海濕地、內(nèi)陸的河湖和灘涂濕地等作專門表述。
中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)國際部Linda提出，希望“小微濕地”能在《濕地保護(hù)法》中占有一席之地。
小微濕地涵養(yǎng)著豐富的生物多樣性，卻極易受到城市建設(shè)的侵占。2018年，中國政府在加入《國際濕地公約》26年后，首次提出了“小微濕地保護(hù)”決議草案，呼吁世界各國保護(hù)小微濕地。這一草案已在第十三屆締約方大會(huì)上獲通過、生效。因此，保護(hù)濕地不僅因其具有不可替代的重要生態(tài)意義，同時(shí)也是履行國際公約的需要。
濕地修復(fù)費(fèi)用應(yīng)由責(zé)任主體承擔(dān)
如何修復(fù)受損的濕地？2017年，中辦國辦發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，2020年，生態(tài)環(huán)境部等11部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》，推動(dòng)生態(tài)損害賠償實(shí)踐深入。立法層面，湖南省委省政府于2020年12月出臺(tái)《湖南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定》，對(duì)生態(tài)損害賠償制度作出了具體規(guī)定。這一規(guī)定要求，受損濕地在無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)的情況下，責(zé)任主體承擔(dān)賠償責(zé)任。通過地方立法，對(duì)生態(tài)損害賠償做出了明確規(guī)定。
湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授李愛年、長沙環(huán)境保護(hù)技術(shù)學(xué)院副教授陳勇均建議，將《草案》修改為：“非法占用、開采、開墾、填埋、排污等活動(dòng)導(dǎo)致濕地破壞的，責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)自行或者委托他人實(shí)施修復(fù)；在規(guī)定期限內(nèi)未修復(fù)的，縣級(jí)以上人民政府林業(yè)草原、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門可以自行或者委托他人實(shí)施修復(fù)，所需費(fèi)用由責(zé)任主體承擔(dān)。受損濕地?zé)o法修復(fù)或者無法完全修復(fù)的，責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。主體變更的，由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的主體負(fù)責(zé)修復(fù)?！?/span>
楊朝霞認(rèn)為，《草案》要細(xì)分濕地修復(fù)責(zé)任適用過錯(cuò)責(zé)任原則和無過錯(cuò)責(zé)任原則的不同情形。因?yàn)楹戏ㄕ加谩㈤_采、開墾、填埋、排污等活動(dòng)導(dǎo)致濕地破壞的（如合法采礦造成濕地破壞的），也可能需要承擔(dān)濕地修復(fù)責(zé)任，并非違法主體才承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。借鑒和吸收《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》的規(guī)定，細(xì)化政府承擔(dān)兜底修復(fù)責(zé)任的具體情形。
建議增加鼓勵(lì)社會(huì)組織提起公益訴訟條款
有專家提出，《草案》對(duì)公眾、社會(huì)組織參與濕地保護(hù)定位不足，應(yīng)進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)組織和公民保護(hù)濕地的內(nèi)驅(qū)力。在濕地周圍定居的群眾，原有的生產(chǎn)方式可能與保護(hù)濕地的初衷相背離。在宣傳教育的同時(shí)，還需要一定的嘉獎(jiǎng)，建立正向激勵(lì)，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織與社會(huì)公眾的積極性。江西理工大學(xué)教授王世進(jìn)認(rèn)為，應(yīng)增加“對(duì)保護(hù)濕地有顯著成績的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)?！?/span>
公眾參與是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要原則。除宣傳教育外，監(jiān)督、檢舉、控告、提起公益訴訟都是公眾參與濕地保護(hù)的重要方式，也是其他單行法規(guī)定的公眾參與方式?！恫莅浮穼?duì)公眾參與僅限于濕地保護(hù)宣傳教育，貴州清鎮(zhèn)市法院環(huán)境資源審判庭庭長羅光黔認(rèn)為，濕地保護(hù)法應(yīng)對(duì)公眾參與進(jìn)一步明確，鼓勵(lì)公眾行使監(jiān)督、檢舉權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)組織提起公益訴訟。
濕地具有公共物品屬性，保護(hù)濕地是典型的環(huán)境公益。面對(duì)復(fù)雜的濕地生態(tài)環(huán)境問題，僅僅依靠生態(tài)環(huán)境保護(hù)等行政執(zhí)法部門“單軌制”的濕地保護(hù)機(jī)制已顯得不夠。江西省高級(jí)人民法院二級(jí)高級(jí)法官、環(huán)境資源審判庭負(fù)責(zé)人黃訓(xùn)榮認(rèn)為，在行政執(zhí)法手段有限的情形下，由符合原告資格的社會(huì)組織通過提起環(huán)境公益訴訟的方式推動(dòng)濕地保護(hù)，能夠彌補(bǔ)行政執(zhí)法手段有限的不足，形成司法和行政“雙軌制”的濕地一體化保護(hù)機(jī)制。
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